《受益所有人信息管理办法》应引起相关市场主体的足够重视

李长宝律师

前言

我国于2021年7月27日发布、于2022年3月1日实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（中华人民共和国国务院令第746号，以下简称“《条例》”）第九条第（八）项明确将“公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息”作为备案事项，2022年3月1日国家市场监督管理总局发布并实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》（以下简称“实施细则”）进一步明确将“公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息”作为备案事项之一，并规定受益所有人信息管理制度由中国人民银行会同国家市场监督管理总局另行制定。

2024年4月29日，中国人民银行、国家市场监督管理总局联合发布《受益所有人信息管理办法》（〔2024〕第3号）（以下简称“《办法》”），该《办法》已于2024年11月1日正式实施。其后，中国人民银行又以《<受益所有人信息管理办法>答记者问》方式对《办法》颁布的目的与意义、规范的市场主体范围、受益所有人判定标准等关键问题进行了说明。中国人民银行反洗钱局与国家市场监督管理总局登记注册局又联合发布《受益所有人信息备案指南（第一版）》的配套规定，对相关市场主体登记注册系统线上备案受益所有人信息进行了操作指引。

笔者认为，《办法》的出台实施是中国对市场主体监管的一项重大举措，应引起相关市场参与主体的足够重视，同时，现有规定也有待于进一步细化并经实践操作后不断完善。

一、《受益所有人信息管理办法》简介

《办法》核心内容是落实《条例》及《实施细则》规定的市场主体对受益所有人信息的备案要求，具体而言可简要归纳为：

1. 《办法》颁布的目的

为提高市场透明度，维护市场秩序、金融秩序，预防和遏制洗钱、恐怖主义融资活动。

2. 备案主体范围

并非所有的市场主体均需完成备案，目前需要备案的市场主体包括在中国大陆登记的：

1) 公司；

2) 合伙企业；

3) 外国公司分支机构；

4) 中国人民银行、国家市场监督管理总局规定的其他主体。

3. 承诺免报条件

注册资本（出资额）不超过1000万元人民币（或者等值外币）且股东、合伙人全部为自然人的备案主体，如果不存在股东、合伙人以外的自然人对其实际控制或者从其获取收益，也不存在通过股权、合伙权益以外的方式对其实施控制或者从其获取收益的情形，承诺后免于备案受益所有人信息。

4. 备案主体的受益所有人标准

符合下列条件之一的自然人为备案主体的受益所有人：

1) 通过直接方式或者间接方式最终拥有备案主体25%以上股权、股份或者合伙权益；

2) 虽未满足第1）项标准，但最终享有备案主体25%以上收益权、表决权；

3) 虽未满足第1）项标准，但单独或者联合对备案主体进行实际控制。
　　前款第3）项所称实际控制包括但不限于通过协议约定、关系密切的人等方式实施控制，例如决定法定代表人、董事、监事、高级管理人员或者执行事务合伙人的任免，决定重大经营、管理决策的制定或者执行，决定财务收支，长期实际支配使用重要资产或者主要资金等。
　　不存在上述三种情形的，应当将备案主体中负责日常经营管理的人员视为受益所有人进行备案。

外国公司分支机构的受益所有人为该外国公司按照《办法》规定认定的受益所有人，以及该分支机构的高级管理人员。

根据上述可知，所谓“受益所有人”是要求对备案主体进行穿透审查，从而确定最终拥有或者实际控制备案主体，或者享有备案主体最终收益的自然人，也即“最终受益自然人”。

5. 备案操作方法及备案信息

备案主体在设立登记时，应当通过相关登记注册系统备案受益所有人信息，具体包括下列八项信息：姓名；性别；国籍；出生日期；经常居住地或者工作单位地址；联系方式；身份证件或者身份证明文件种类、号码、有效期限；受益所有权关系类型以及形成日期、终止日期（如有）。
　　适用前述《办法》规定的第1）项标准予以识别并备案的主体，其还应填报持有股权、股份或者合伙权益的比例；适用前述《办法》规定的第2）项标准的，还应填报收益权、表决权的比例；适用第3）项标准的，还应当填报实际控制的方式。

备案主体受益所有人信息发生变化，或者不再符合承诺免报条件的，应当自发生变化或者不符合承诺免报条件之日起30日内，通过相关登记注册系统备案受益所有人信息。

6. 备案信息的保密

国家有关机关为履行职责需要，可以依法向中国人民银行获取受益所有人信息。
　　金融机构、特定非金融机构履行反洗钱和反恐怖主义融资义务时，可以通过中国人民银行查询受益所有人信息。
　　国家有关机关以及金融机构、特定非金融机构对依法获得的受益所有人信息应当予以保密。

7. 备案信息差异性报告机制

国家有关机关以及金融机构、特定非金融机构发现受益所有人信息管理系统中的备案主体受益所有人信息存在错误、不一致或者不完整的，应当及时向中国人民银行反馈。中国人民银行可以根据情形依法采取措施进行核实，备案主体应当配合。
　　对市场透明度、金融透明度有显著影响的备案主体，中国人民银行等主管部门可以要求其补充提供确定受益所有人所需要的股权、合伙权益、收益权、表决权、控制关系等情况的材料。

8. 备案主体违规的处罚

备案主体未按照规定办理受益所有人信息备案的，依照企业登记管理有关行政法规处理。我国《条例》第四十七条规定，市场主体未办理备案的，由登记机关责令改正；拒不改正的，处5万元以下的罚款。
　　中国人民银行及其分支机构发现备案主体备案的受益所有人信息不准确的，应当责令备案主体限期改正；拒不改正的，处5万元以下的罚款。

9. 《办法》的时效规定

《办法》自2024年11月1日起施行，对于在《办法》实施前已经登记注册的备案主体，应当于2025年11月1日前，按照《办法》规定备案受益所有人信息。
　　

二. 《办法》评析

《办法》是对我国既有之市场主体备案信息规定的落实，是我国提高市场透明度，预防和遏制洗钱、恐怖主义融资活动的重要制度及措施保障，对相关市场主体，特别是中国自然人利用境外特殊目的公司转投资于境内、外国公司在中国境内投资主体等产生重大影响，同时，《办法》尚有待于进一步完善、细化，特简单综合评析如下：

1. 《办法》是国际反洗钱，反恐怖主义融资的中国实践，并非中国独创的制度

金融特别行特别工作组（The Financial Action Task Force““FATF”）是一个独立的政府间机构，它制定并推广相关政策，以保护全球金融体系免受洗钱、恐怖主义融资以及大规模杀伤性武器扩散融资的危害。FATF建议被公认为全球反洗钱（AML）和打击恐怖主义融资（CFT）的标准（可参见FATF官网：www.fatf-afi.org ），中国于2007年成为该组织成员国。

自 2019 年对中国打击洗钱和恐怖融资措施的有效性进行评估以来，中国分别于 2020 年和 2021 年向金融行动特别工作组（FATF）报告了为加强其反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）框架所采取的行动。基于这份报告，FATF对中国在 40 项建议中的多项建议上的评级进行了重新评定。在 40 项建议中，中国完全合规的有 9 项，基本合规的有 22 项，部分合规的有 3 项，不合规的有 6 项。

2023年3月，金融行动特别工作组（FATF）发布《法人受益所有权指引》（以下简称《指引》），《指引》开宗明义指出：

公司、信托、基金会、合伙企业以及其他类型的法人实体和安排等法人载体开展各种各样的商业和创业活动。尽管法人载体在全球经济中发挥着重要且合法的作用，但其独特的法律地位也使其可能被用于复杂的计划中，这些计划旨在隐瞒真正的受益所有人，并且在许多方面，隐瞒持有资产和进行交易的真实原因。法人载体可能被滥用于各种非法目的，包括洗钱（ML）、贿赂和腐败、内幕交易、税务欺诈、恐怖融资（TF）、规避制裁以及其他非法活动。对于试图规避反洗钱（AML）和反恐怖融资（CFT）措施的犯罪分子而言，法人载体是一种极具吸引力的方式，通过操纵金融系统来隐藏其身份，并隐瞒资金的来源和 / 或去向或最终用途。如果有关法律所有人和受益所有人、法人载体资产的来源及其活动的信息能够及时提供给当局，那么法人载体的滥用就可以大大减少。总体而言，缺乏充分、准确且最新的受益所有权信息会通过隐瞒以下内容为洗钱 / 恐怖融资提供便利：

· 已知或涉嫌犯罪分子的身份；

· 法人载体所持账户或财产的真实用途，以及 / 或者；

· 与法人载体相关的资金或财产的来源或用途。

受益所有权信息可能会被掩盖，例如，通过空壳公司、复杂的所有权和控制结构（包括以其他法人名义注册的多层股权）、无记名股票和无记名股票权证、不受限制地任用法人担任董事、名义股东和董事身份不公开的正式代持股东和董事，以及非正式的代持股东和董事（如亲密伙伴和家人）。

《指引》强调，各国应基于风险为本的方法，通过收集法人登记信息数据、分析可疑交易报告和典型案例、识别高风险法人类型、咨询外部专家等方式评估国内外法人洗钱和恐怖融资风险，并采取措施防控风险，如制定法人信息披露要求、调查违规行为、加强信息登记机关调查执法权、设置受益所有权阈值、在高风险行业引入关切事项报告机制等。

《指引》重点指导各国采取多种方式获取法人受益所有权信息，建议充分结合法人掌握的信息、政府部门掌握的信息、通过其他渠道和机制获得的信息，运用交叉核查、定期审查等方式提升信息质量，确保受益所有权信息完整准确。

此外，《指引》还建议建立无记名股票和名义控制人风险防范机制、对违法违规行为问责处罚、强化国际合作等。

正是基于上述国际义务、遵循反洗钱、反恐融资等国际协作要求，提高中国市场透明度，我国才及时出台并正式实施了《办法》。

2. 《办法》最大的实施难点在于如何保证备案主体披露之受益所有人信息的真实、准确并能及时更新

站在市场主体以及投资人的立场，我们完全理解其出于规避风险、资金安全等多重诉求而当然地厌恶监管、排斥信息披露要求，特别是受益所有人信息更是众多披露信息中最关键、最重要的内容，因此，该《办法》的实施初期备案主体对此项制度一定存在疑虑并使其实施面临较大的阻力。因此，该《办法》的有效实施至少有赖于如下措施的有效开展：

1） 作为《办法》实施的主管机关，特别是市场监督管理机关以及人民银行应对《办法》出台的背景、目的、意义作更广泛更深入的宣讲，这是《办法》有效实施的基础与前提；

2） 正如《指引》所建议的，应充分结合法人掌握的信息、政府部门掌握的信息、通过其他渠道和机制获得的信息，运用交叉核查、定期审查等方式提升信息质量，确保受益所有权信息完整准确。而此项建议内容的具体落实毫无疑义地有待于各主体的有效、积极参与与配合。具体而言，备案主体是当然的第一责任人，作为金融机构，其在办理备案主体相关金融业务时通过尽职调查所获得之受益所有人信息也是重要的渠道，另外，税务部门在核算、征收非居民企业在中国境内所获投资收益应缴所得税款是否应予适用税收优惠时也会严格审查受益所有人，因此，税务部门也是受益所有人信息的重要来源，尽管目前已确定各政府部门的参与主体应及时将归集的受益所有人信息推送至中国人民银行，并由中国人民银行建立受益所有人信息管理系统，及时接收、保存、处理受益所有人信息，但是，对于不同信息源汇集的信息进行识别、差异性后续处理、调查仍然是一个非常艰巨的工作。

3） 根据《办法》规定，除非属于免报对象，否则备案主体除上报受益所有人姓名、身份证明信息等个人信息外，还需根据适用的不同标准而提供相应的支持信息，如持有股权、股份或者合伙权益的比例；收益权、表决权的比例、实际控制的方式。但《办法》并未规定备案主体还需提供对上述报备信息的支持文件、证据、资料，从现行各地市场监督部门开通的线上备案系统、平台的备案内容、流程看，也只是由备案主体自行报备要求的信息，但并未要求其上传附件支持资料，这说明，为保证备案受益所有人信息的准确、及时，《办法》采取了强制备案、差异性识别、事后调查、处罚的机制。而这一机制的有效性也有待于实践进一步检验。

总之，《办法》对于中国市场相关主体而言是一项重大制度，展现了中国政府对打击洗钱、恐怖融资、维护金融市场秩序、提升市场透明度的巨大决心，另外，该《办法》已于2024年11月1日起施行，对于在《办法》实施前已经登记注册的备案主体，应当于2025年11月1日前，按照《办法》规定备案受益所有人信息，因此，对既有符合备案条件的市场主体，2025年11月1日是其完成备案的最终日期，相关主体对此最后期限以及该受益所有人信息备案制度均应引起足够重视。