“致格法评丨“抗疫”特刊
   就如我们相信，太阳今天落下，明天又会照常升起，在“新冠病毒”登场的一刻，人类就写好了它的死刑判决书，我们必将再次赢得与病毒斗争的胜利！结果是注定的，但过程却远不轻松，甚至于是严峻的、残酷的。

   “所有人是一个整体，别人的不幸，就是你的不幸”—海明威。

   在抗疫斗争中，致格律师肩负使命、勇于担当，成立“抗疫论坛”，陆续发表“特刊”系列文章，呼唤全社会在大灾大疫面前更应秉承法治精神、高挚理性火炬、弘扬人性光辉、依法治疫，只有这样，“抗疫”的结果才会是荡涤病毒的同时赢得社会文明的进步！

       2020新春，中华大地笼罩在严重的新冠病毒感染引起的传染性肺炎疫情阴影下（本文简称“武汉肺炎疫情”），迄今为止（2月15日中午），全国确诊人数近66576例，疑似病例8969例，死亡病例1524例，其中医务人员确诊病例1716例，死亡6例。为防疫抗疫，武汉实施了史无前例的封城，随后无数城市村庄实施封闭式或准封闭式管理，百业关门凋零，民众足不出户，整个中国在春节期间近乎停摆，经济损失之大、情感伤害之深、信心挫折之厉，非笔墨所能形容，也是任何先知无法预料的。目前，疫情尚未结束，很多信息收集不甚全面，暂时难以彻底复盘分析。作为一个置身时代的法律人，忍不住思考的是，为什么会酿成如此滔天大祸？面对已经形成的疫情，有没有更好的应对办法？本文仅从法律角度，略加梳理、分析，并努力提出自己的建议，期望对启发民识、完善机制有所裨益。 

      一 特别重大突发公共卫生事件应对的法律体系 

      本文所谓的“特别重大突发公共卫生事件”系采用《国家突发公共卫生事件应急预案》所确定的概念，即根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。其中，特别重大突发公共卫生事件主要包括：　　

(1)肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份，并有进一步扩散趋势。　

(2)发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。　　

(3)涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。　　

(4)发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行。　　

(5)发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件。 

(6)周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。 

      上述概念与《传染病防治法》所列举的甲类、乙类、丙类传染病不尽一致，更具有主观涵摄性，应对的弹性空间更大。与上述概念对照，当下发生的武汉肺炎疫情毫无疑问是特别重大突发公共卫生事件。 

      经过简单梳理，笔者发现，我国已有一系列与特别重大公共卫生事件有关的法律、法规、规章等规范性文件，直接的主要包括如下： 

1）《传染病防治法》 

2) 《突发事件应对法》 

3）《突发公共卫生事件应急条例》 

4）《国家突发公共卫生事件应急预案》 

5）《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》 

6）《传染病防治法实施办法》 

      间接相关的还包括《野生动物保护法》、《国境卫生检疫法》、《治安管理处罚法》、《刑法》、、《食品卫生法》、《职业病防治法》、《国内交通卫生检疫条例》、《政府信息公开条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》等。 

      应该说，尤其是在2003年SARS疫情后，我国已建立、完善了一整套包括专业性法律、法规、规章及公共性法律条款在内的应对特别重大公共卫生事件的法律体系，涵盖了防疫、监测、报告、分析、通报、公布、救治、控制各个方面。但这些法律规定在概念、内涵、表述、实施、责任等方面不尽相同，存在若干模糊性冲突。 

      二 现行法律体系下各类主体的职责与义务 

      根据《传染病防治法》第5、6、7、12条，各类主要主体及其职责、义务如下： 

1）县级以上各级人民政府：领导传染病防治工作。 县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。 

2）县级以上各级卫生行政部门：负责传染病防治与监督管理工作。 

3）各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。　　 

4）医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作。 

5）城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。 

6）在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。 

      此外,《国家突发公共卫生事件应急预案》及其他规范性文件对各类主体涉及特别重大公共卫生事件的职责也有规定，有些更为详尽，具有更强可操作性。 

除以上直接主体，各相关法律文件还列举了其他特殊主体，如军队、边境检验检疫部门等，本文不予以重点说明。

      三 现行法律体系中的主要功能性制度及分析 

      与特别重大公共卫生事件有关的主要功能性制度包括疫情监测制度、预警制度、报告制度、公布制度、救治制度、控制制度等。本文仅对相对前端的预警制度、报告制度、公布制度略加分析，救治与控制不在本文讨论之列。 

    （一）明确提及预警制度的规范性文件包括如下： 

1）《传染病防治法》第19条：国家建立传染病预警制度。 　　

国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。 

2）《突发事件应对法》第42条：国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。 

3）《突发公共卫生事件应急条例》第14条：国家建立统一的突发事件预防控制体系。县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。 

县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。

4）《国家突发公共卫生事件应急预案》3.2：预警 

各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。 

      上述关于预警的不同法律文件，有的把预警视为职责，有的把预警视为权限，有的仅仅是一种原则性宣示表达，有的兼而有之。在此，笔者建议，应该统一强化预警的职责与义务属性，而不仅仅是宣示或然性权限，而且，预警制度应在发布条件、时限、预警内容等方面进一步细化，使之具有更强的可操作性。 

      此外，还可以推认，在发生特别重大公共卫生事件时，国务院卫生行政部门（即国家卫健委）具有发布预警的职责、权限和义务。因此，就武汉肺炎疫情而言，纵使湖北省、武汉市地方政府出于各种无法言说的理由而没有发布客观的疫情预警，国家卫健委依其职责，也应果断预警，且事实上国家卫健委也不受限于任何一级地方政府。2019年12月31日，国家卫健委派出第一批专家组赴武汉了解疫情，其时疫情已明显呈现多发性、家族聚集性、人传人、医护人员感染等特点。之后又再次派出专家组赴武汉实地调研。据网络信息，国家疾控中心分别在2020年1月6日和1月15日内部发文，启动二级应急响应和一级应急响应。在地方政府失职时，国家卫健委必须承担起对公共卫生安全的最后一道防线角色，发挥人民卫士的积极作用。对此，笔者认为，国家卫健委既有专业能力，又有行政权威，还有法定责任发布预警。 

    （二）关于疫情报告制度 

     《传染病防治法》第30条规定：“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。”第33条规定：“ 疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。” 

       由此可见，对于甲类、乙类传染病疫情，国务院卫生行政部门（即国家卫健委）可以在相当短的时间内获悉。 

     《突发公共卫生事件应急条例》第19条规定：国家建立突发事件应急报告制度。国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。　　

      有下列情形之一的，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告：　　

(一)发生或者可能发生传染病暴发、流行的；　　

(二)发生或者发现不明原因的群体性疾病的；　　

(三)发生传染病菌种、毒种丢失的；　　

(四)发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。　　

      国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。　　

      第20条　突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。 

      县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。 

     《国家突发公共卫生事件应急预案》关于公共卫生事件报告制度有如下具体规定：　　

      任何单位和个人都有权向国务院卫生行政部门和地方各级人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件及其隐患，也有权向上级政府部门举报不履行或者不按照规定履行突发公共卫生事件应急处理职责的部门、单位及个人。　　

      县级以上各级人民政府卫生行政部门指定的突发公共卫生事件监测机构、各级各类医疗卫生机构、卫生行政部门、县级以上地方人民政府和检验检疫机构、食品药品监督管理机构、环境保护监测机构、教育机构等有关单位为突发公共卫生事件的责任报告单位。执行职务的各级各类医疗卫生机构的医疗卫生人员、个体开业医生为突发公共卫生事件的责任报告人。　　

      突发公共卫生事件责任报告单位要按照有关规定及时、准确地报告突发公共卫生事件及其处置情况。 

    《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》对涉及包括特别重大公共卫生事件的报告作了更详细的规定，如第10条：各级各类医疗机构承担责任范围内突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告任务，具体职责为： 　　

（一）建立突发公共卫生事件和传染病疫情信息监测报告制度，包括报告卡和总登记簿、疫情收报、核对、自查、奖惩。 　　

（二）执行首诊负责制，严格门诊工作日志制度以及突发公共卫生事件和疫情报告制度，负责突发公共卫生事件和疫情监测信息报告工作。 　　

（三）建立或指定专门的部门和人员，配备必要的设备，保证突发公共卫生事件和疫情监测信息的网络直接报告。 　　

  门诊部、诊所、卫生所（室）等应按照规定时限，以最快通讯方式向发病地疾病预防控制机构进行报告，并同时报出传染病报告卡。 

  报告卡片邮寄信封应当印有明显的“突发公共卫生事件或疫情”标志及写明XX疾病预防控制机构收的字样。 　　

（四）对医生和实习生进行有关突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告工作的培训。 　　

（五）配合疾病预防控制机构开展流行病学调查和标本采样。 

      第18条：责任报告单位和责任疫情报告人发现甲类传染病和乙类传染病中的肺炭疽、传染性非典型肺炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感病人或疑似病人时，或发现其他传染病和不明原因疾病暴发时，应于2小时内将传染病报告卡通过网络报告；未实行网络直报的责任报告单位应于2小时内以最快的通讯方式（电话、传真）向当地县级疾病预防控制机构报告，并于2小时内寄送出传染病报告卡。 　　

      对其他乙、丙类传染病病人、疑似病人和规定报告的传染病病原携带者在诊断后，实行网络直报的责任报告单位应于24小时内进行网络报告；未实行网络直报的责任报告单位应于24小时内寄送出传染病报告卡。 　　

      县级疾病预防控制机构收到无网络直报条件责任报告单位报送的传染病报告卡后，应于2小时内通过网络进行直报。 

      就武汉肺炎疫情而言，目前官方披露的最早按法定程序报告疫情的是武汉中西医结合医院呼吸内科主任张继先医生于2019年12月27日向院领导及有关部门汇报，该院随即上报给武汉市江汉区疾控中心。12月29日，又直接向湖北省、武汉市卫健委疾控处报告。 

      根据第一财经报道整理的武汉疫情发展时间表，早在12月8日武汉卫健委就通报了不明原因肺炎病例。12月25日，记者从武汉市第五人民医院吕小红主任处了解到有两家医院已经发生了医护感染。再后，有8名武汉医生在微信群议论、警醒该疫情。 

      事实上，在2019年12月底，武汉各大医院收治该类病患已经是应接不暇。笔者本人在2019年12月中下旬通过新浪微博已关注到武汉肺炎的持续报道。因此，如果严格按《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》规定的“首诊负责制”，武汉肺炎疫情应该可以在更早时间通过法定程序正式汇报给有关疾控部门、卫健委、直至国家疾控中心、国家卫健委，以及武汉市、湖北省政府。在此，笔者绝无意批评任何医生，毕竟是新出现的疾病，受类似经验不足、执业时间不长等因素影响，一些接诊医生职业敏感度不一定足够高。但，今后务必在进一步落实“首诊负责制”方面，加强对一线接诊医生的及时报告意识的培训，将会功莫大焉。 

    （三）关于疫情公布制度 

    《传染病防治法》第38条规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。 　　

      国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。 　　

      传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。 　　

      公布传染病疫情信息应当及时、准确。” 

    《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定：“国家建立突发事件的信息发布制度。 

      国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。 

      信息发布应当及时、准确、全面。” 

    《国家突发公共卫生事件应急预案》也有类似规定：(5)发布信息与通报：国务院卫生行政部门或经授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门及时向社会发布突发公共卫生事件的信息或公告。 

    《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》 第32条规定：　国务院卫生行政部门应当及时通报和公布突发公共卫生事件和传染病疫情，省（自治区、直辖市）人民政府卫生行政部门根据国务院卫生行政部门的授权，及时通报和公布本行政区域的突发公共卫生事件和传染病疫情。 　　

      突发公共卫生事件和传染病疫情发布内容包括： 　　

（一）突发公共卫生事件和传染病疫情性质、原因； 　　

（二）突发公共卫生事件和传染病疫情发生地及范围； 　　

（三）突发公共卫生事件和传染病疫情的发病、伤亡及涉及的人员范围； 　　

（四）突发公共卫生事件和传染病疫情处理措施和控制情况； 　　

（五）突发公共卫生事件和传染病疫情发生地的解除。 

      包括特别严重公共卫生事件在内的疫情公布制度在上述不同规范性文件有惊人的一致性，即只有国务院卫生行政部门及其授权的省级卫生行政部门有权公布相应的疫情信息。 

      除了公布制度之外，还有涉及不同政府部门之间的疫情通报制度。 

      上述疫情公布制度，内容总体比较概括，没有像疫情报告制度有确切的时限要求，而是无一例外的欠缺公布的及时性要求。 

      疫情公布，既是职权，也是法定责任，不可随意对待。笔者建议，今后应该在有关法律文件中强化疫情公布的责任属性、及时性要求。 

      就武汉肺炎疫情案而言，2020年1月6日-18日是武汉市、湖北省两级两会召开期间，地方政府出于传统的治理理念，瞒报、谎报疫情或不公布疫情。如预警制度一样，国家卫健委应承担起疫情公布的法定职责，依法公布疫情信息。

      四 现行法律制度的治理理念及应进步方向 

      通过对涉及公共卫生事件应对的（含特别重大突发公共卫生事件）法律规范性文件的梳理，笔者觉得，现行法律制度至少体现了两个治理理念，而这两个治理理念均应该予以改进。 

      第一，属地治理原则及其局限性  

      包括《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》在内的法律规范性文件均体现了明显的属地治理原则。在某些类型的突发事件，如自然灾害、事故灾害等方面，实行属地治理有合理性。 

      但对于特别重大突发公共卫生事件，基于其强烈传染性和快速蔓延性，实行属地治理很不科学、不合时宜，因为现代的中国不再是传统的鸡犬之声相闻的乡土中国，而是有着超级发达的交通系统、超级数量的人口流动、超级迅速的资讯传播。在新形势下，属地治理，尤其是在疫情报告、预警、公布的前端，往往会受制于地方官员的认识能力、地方政府调配处置能力、地方医疗资源不足而使得治理失败，乃至酿成滔天大错。武汉肺炎疫情，如果在较早阶段国家卫健委根据有医护人员感染、病例迅速上升等事实特点，及时责令武汉、湖北属地采取隔离、收治措施，并公布疫情，让民众有主动防疫的意识，并采取防疫措施，那将是何等的不一样。现行的属地治理，事实上有可能出现属地治理不力、已成恶性蔓延之态，才由中央层面指示纠正，其实已为时过晚，代价太大。本文前述的中央层面在疫情预警、疫情公布显得迟滞，均与属地治理有关，因此，这是典型的法律制度设计问题，应予以反思、改进。 

      第二，改变政府权威感过重，公众知情权较少的现状。 

      本文所罗列的相关法律，基本上都赋予政府部门比较强势的权威、权力，比如对医疗机构、疾控机构疫情报告的时限要求很明确，但对于政府卫生行政部门依法履责没有明确时限要求。对于公众知情权，几乎没有直接体现。以武汉肺炎疫情案为例，在早期，不但普通民众完全不知情，甚至专业医生的私下议论都遭到打压。就这类无恶意的专业讨论和私下同学朋友之间的专业提醒，退而言之，即使所谈内容在科学上是偏颇或错误的，也不应该被警方以造谣传谣名义打压。就突发公共卫生事件而言，由于该类事件的涉众性和时效性等因素，政府部门如及时公开信息，让民众在第一时间充分知情，将有利于稳定社会舆论气氛，避免不必要的恐慌情绪，减少恶性谣言惑众的机会，也能让民众相对科学、理智面对疫情，采取合适的自救措施，减少对公共资源的占用、挤兑。 

      政府信息公开与公众知情权是一体两面的事物。从原理上说，依法公开是公开方减轻责任、甚至免除责任的自然法则，而不应该以对立心态理解为民众对公开方的觊觎侧目。在具体操作上，可以进一步明确信息公开的标准化、大数据化。在信息沟通方面，不仅仅是政府信息对普通民众的公开，还可以是政府部门通过各类新媒介和社会化、市场化渠道（如微博微信等），主动获取疫情信息，尽可能了解客观情况，不为个别部门所蒙蔽，从而有可能做出更及时、更科学的判断和应对措施。